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党员干部违规吃喝行为定性量纪的解析

发布日期:2023-07-21

习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出,制定实施中央八项规定,是我们党在新时代的徙木立信之举,必须常抓不懈、久久为功。他在主题教育工作会议上强调,要持续纠治“四风”,推动形成清清爽爽的同志关系、规规矩矩的上下级关系、亲清统一的新型政商关系。党员干部违规吃喝,被群众称之为“舌尖上的腐败”,是“四风”顽疾,损害党和政府形象,给政治生态、营商环境和社风民风都带来不可低估的危害。

为深入贯彻党的二十大和二十届中央纪委二次全会精神,省委、省政府今年1月起在全省开展了为期6个月的违规吃喝问题专项整治。围绕违规吃喝类案件执纪执法过程中的焦点、难点问题,湖北省纪委监委案件审理室全面梳理现有党纪法规和纪检监察理论研究成果,总结、提炼、精选典型案例进行“复盘”,供广大党员干部学习掌握、以为镜鉴,引导广大党员干部廉洁自律、坚决杜绝违规吃喝,以推动整治工作常态化长效化,取得更大治理成效。

违规吃喝行为的定性处置

党员干部违规吃喝行为,是与“吃喝”相关及衍生出来的违纪违法行为的集合。党纪国法所禁止的是“违规吃喝”,并不禁止正常的人情往来、正常的公务接待、商务接待等,而且鼓励亲清的政商交往,支持市场主体发展,营造良好的营商环境。根据《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)相关规定,违规吃喝本身主要违反中央八项规定精神和廉洁纪律,涉及第九十二条、第九十三条、第一百零三条、第一百零六条等条款。同时,违规吃喝行为背后衍生出来的行为,还可能违反政治纪律、工作纪律、生活纪律等党纪规定和国家法律法规。

一、违规吃喝行为违反中央八项规定精神和廉洁纪律

1.接受、提供可能影响公正执行公务的宴请行为。《条例》第九十二条规定了此类行为,该违纪行为侵犯的客体是党员干部职务行为的廉洁性。党员干部作为手握公权力的群体,在接受宴请时必须讲原则、守纪律,对可能影响公正执行公务、背离廉洁从业要求的吃请必须坚决拒绝。“可能影响公正执行公务”,主要是指与执行公务相关联、与职务公正性相冲突,这种“可能”立足于防范,应根据客观情况进行分析判断。比如下级有求于上级时对上级的宴请,私营企业主、下属等管理和服务对象的宴请,工作对象对有关部门的宴请,受监督管理的一方对实施监督管理的一方提供的宴请等等,无论宴请花费的是否是公款,只要是可能影响公正执行公务的宴请,党员干部就一概不能接受。

党员干部接受、提供可能影响公正执行公务的宴请,情节较重的,给予纪律处分;情节较轻的,可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理。情节轻重一般应根据提供、接受宴请的次数、支付费用的数额、出入场所的性质、是否造成不良影响等因素综合考量。

2.违反有关规定出入私人会所行为。《条例》第九十三条规定了此类行为,该违纪行为侵犯的客体是党员干部职务行为的廉洁性。私人会所或私人会所性质的场所具有隐蔽性,组织和群众难以监督,容易滋生“四风”甚至腐败问题,按照党中央关于全面从严治党和落实中央八项规定精神的要求,党员干部不能违规出入私人会所。“违反有关规定”,主要是指违反《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》等中央和省级党委制定的相关制度规定。“私人会所”,主要是指改变历史建筑、公园等公共资源属性设立的餐饮服务、休闲娱乐、美容健身等场所,包括实行会员制的场所、只对少数人开放的场所、违规出租经营的场所,一般具有专属性、隐蔽性、高档性等特征。随着整治力度的加大,违规出入私人会所行为也出现隐形变异趋势,常见在由私人住宅改造、不对外公开营业、仅为少数特定人员提供餐饮娱乐服务的隐蔽场所宴请,一般只供一桌客人用餐,俗称“一桌餐”。能否认定为私人会所或者具有私人会所性质的场所,要结合场所内部装修的高档性、豪华性、娱乐性以及接待的对象、隐蔽的程度、宴请的规格、是否造成不良影响等综合考量。

党员干部违规出入私人会所,情节较重的,给予纪律处分;情节较轻的,可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理。情节轻重一般应根据出入私人会所的次数、支付费用的数额、是否造成不良影响等因素综合考量。

3.违反有关规定组织、参加公款支付的宴请行为。《条例》第一百零三条规定了此类行为,该违纪行为侵犯的客体是廉洁自律制度及有关公款使用的管理制度。公款姓公,一分一厘都不能乱花,党和国家出台一系列厉行节约反对浪费及财政管理制度规定,对每一笔公款的用途都有明确规定,任何人不得擅自挪用、不得挥霍浪费,违反了这些规定,组织者、参加者都应当受到纪律追究。近年来,违规公款吃喝行为呈现出更加隐蔽化的趋势,比如通过项目资金等专项工作经费支付吃喝费用;假借研究交流工作为名吃喝;将大额消费拆分为小额发票报销或长期挂账;虚列开支公款购买酒水;无正当理由在内部食堂、培训中心吃喝;以办公用品、宣传费、会议费等虚假名义套取报销餐费;将违规吃喝费用混入食堂正常开支等等。以上这些新表现,如果所用为公款,都属于违反有关规定组织、参加用公款支付的宴请行为,党员干部要筑牢廉洁底线,自觉抵制违规公款吃喝,杜绝相关问题发生。

对违规组织、参加公款支付的宴请行为,即便情节较轻,也应追究直接责任者和领导责任者的纪律责任。“直接责任者”,是指违规公款吃喝的决定者、组织者和实施者;“领导责任者”,是指对违规公款吃喝负有领导责任的党员领导干部。情节轻重一般应根据公款消费的数额、次数、参加的人员范围、是否造成不良影响等因素综合考量。

4.违反公务接待管理规定超标准、超范围接待或借机大吃大喝行为。《条例》第一百零六条规定了此类行为。该违纪行为侵犯的客体是党员干部职务行为的廉洁性及公务接待管理制度。违规公务接待、借机大吃大喝行为是挥霍浪费国家、集体财物的一种表现形式,与党的性质和宗旨格格不入,与中华民族勤俭节约的优良传统背道而驰,严重破坏党和政府在群众心目中的形象。“违反公务接待管理规定”,是指违反《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》以及其他关于公务接待的规定。“超标准、超范围接待”,是指公务接待安排的迎送方式、陪同人数、活动场所、活动项目和活动方式、住宿、用餐以及出行活动的标准和范围超过规定标准。“借机大吃大喝”,是指借公务接待之机或者以公务接待的名义,使用公款进行大规模、高档次的吃喝活动。

对违规超标准、超范围接待或借机大吃大喝行为,情节较重的,对直接责任者和领导责任者给予党纪处分。情节较轻的,可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理。情节轻重一般应根据违规接待超标准、超范围程度、造成的浪费程度以及是否造成不良影响等因素综合考量。

5.违规吃喝行为的区分。关于《条例》第九十二条和第九十三条的区分。党员干部违规出入私人会所,有的接受宴请,还有的利用会所隐蔽性特征进行嫖娼、赌博、封建迷信等活动,对上述行为是数错并处还是择重处分,需区分具体行为性质以及与私人会所功能关联度、紧密性予以恰当处理,对属于私人会所的基本功能,如接受宴请、娱乐、健身等活动,可作为违规出入私人会所的具体表现,以第九十三条定性处理。但对于在私人会所中从事赌博、嫖娼、封建迷信活动等行为,由于上述行为与私人会所性质并无紧密关联,应当另作违纪违法评价,依据《条例》第二十三条合并处理。

关于《条例》第九十二条和第一百零三条的区分。第九十二条强调是“可能影响公正执行公务”,侵害的是职务行为的廉洁性,第一百零三条强调的是对公共财物的管理和使用,属于挥霍浪费公款的行为。前者不区分花费的是公款还是私款,只要可能影响公正执行公务,情节较重就构成该违纪行为。如果党员领导干部接受的是可能影响公正执行公务的公款宴请,则一个行为既违反第九十二条规定,也违反第一百零三条规定,构成违纪竞合,依据《条例》第二十四条“择一重处理”的规定,以第一百零三条定性处理。

关于《条例》第一百零三条和第一百零六条的区分。第一百零三条强调的是对公共财物的管理和使用,防止挥霍浪费、假公济私,第一百零六条强调的是公务接待活动中的违规行为,目的是为了规范公务接待活动,约束公务接待中的挥霍浪费行为和奢靡之风。区分两者的关键在于是否具有真实公务行为,如果相关接待活动都是真实的,只是接待不规范、报销凭证不齐全等,应适用第一百零六条;如果没有实质性公务行为,不少公务接待材料系伪造,用以掩盖公款吃喝的真相,则适用第一百零三条定性处理。

6.违规吃喝人员的处理。在“接受、提供可能影响公正执行公务的宴请”和“违反有关规定组织、参加公款支付的宴请”行为中,对“组局者”,有利益勾兑、权钱交易、说情打招呼等情形的,应予立案审查;对参与者中属于“站台背书”、说情打招呼、接受管理服务对象或私营企业主吃请,可能影响公正执行公务等情形,情节较重的,应予立案审查;对参与者中不属于“站台背书”,没有说情打招呼等情形,情节轻微的,可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理。在“违反公务接待管理规定超标准、超范围接待或借机大吃大喝”行为中,不仅要追究接待方的责任,还应追究被接待方责任;既要追究违规公务接待的决定者、组织者和参与者,也要追究对违规公务接待负有领导责任的党员领导干部,并视具体情节轻重给予处理处分。

7.违规吃喝费用的处理。主要区分违规吃喝费用是公款支付还是个人支付,对公款支付的费用,应准确认定参加宴请者所应负担的费用,并依规依纪责令其退赔相关费用;对个人支付的费用,能准确认定党员干部对应的宴请费用,应依规依纪予以收缴;对于因时间久远、书证缺失等原因无法准确区分餐饮费用、且党员干部自愿主动上交餐饮费用的情形,一般按登记上交处理。

二、违规吃喝行为涉及其他违纪问题

违规吃喝行为本身涉嫌违纪,其背后衍生出来的站台背书、利益勾兑,搞团团伙伙、拉帮结派等行为,可能涉及违反政治纪律;打探案情、请托插手案件等行为,可能涉及违反工作纪律;生活奢靡、贪图享乐等行为,可能涉及违反生活纪律,等等。

如果某党员干部出于多个主观意图、实施了除违规吃喝外的多个违纪行为,触犯了《条例》多个条款,应按照《条例》第二十三条“数错并处”规定,以违反中央八项规定精神和廉洁纪律与其他违纪分别定性量纪,然后按照合并处理的原则决定应当执行的处分。比如某司法系统党员干部接受辖区内律师宴请,又实施了违规干预、插手司法活动行为,则应以《条例》第九十二条和第一百二十七条分别定性处理。

如果某党员干部只有一个违纪行为,但同时触犯了《条例》多个条款,应按照《条例》第二十四条“违纪竞合”规定,依照处分较重的条款定性处理;如果触犯的数个条款处分相当,则应按照最能体现其行为本质的条款定性处理。比如某党员干部违规接受职权管辖范围内某国有企业的公款宴请,同时触犯《条例》第九十二条和第一百零三条,应以处分较重的第一百零三条定性处理。

典型案例

案例1 秦某违规接受宴请案

【基本案情】秦某,中共党员,某市泵站工程管理局局长(任职试用期内)。2023年1月15日,秦某应某私营企业负责人谢某邀请,以春节前“团年”联络感情为由,组织该市水利局副局长许某、某镇泵站管理所所长荣某及其家属共计10人,在该私营企业内部食堂聚餐。聚餐期间,谢某根据秦某要求购买了澳洲龙虾等海鲜,花费数千元,并提出希望秦某等人对其公司给予关照。2023年2月,秦某受到党内严重警告处分,并依规终止其任职试用期。

【案例解析】本案中,秦某违规接受宴请的行为主要表现为“不吃公款吃老板”。实践中,党员干部“不吃公款吃老板”的方法多样,有的个人应邀接受私营企业主组织的宴请活动;有的接受私营企业主宴请时携带亲朋好友“蹭吃蹭喝”,或者“借花献佛”顺带邀请领导同事吃喝;有的组建“饭局”邀请私营企业主参加,名为盛情款待,实为“客人”买单,或者虽没有与私营企业主一起吃喝,但要求私营企业主提供场所、餐后买单。这些行为,都属于享乐主义、奢靡之风的外在表现,违反了中央八项规定精神。

在具体处理上,如果党员干部在接到其管理服务的私营企业主邀请后,本人或者携带亲朋好友、领导同事参加聚餐活动,可能影响公正执行公务的,属于违反中央八项规定精神和廉洁纪律,依照《条例》第九十二条定性处理。如果党员干部以个人名义邀请他人聚餐,但结合宴请地点、档次和参加宴请人员的主观认识,可以推定私营企业主为实际宴请人,且餐饮费用由私营企业主支付的,依照《条例》第九十二条定性处理。如果纯粹是党员干部邀请私人亲友聚餐,相关费用安排私营企业主解决的,可按照《条例》第一百零一条定性处理。

本案中,秦某组织许某、荣某及其亲属共计10人接受谢某提供的宴请活动,相关费用由谢某承担,因无具体谋利事项,应依据《条例》第九十二条定性处理。秦某明知全省开展违规吃喝专项整治,仍顶风违纪,应予以严肃处理,其受到党内严重警告处分,并依规终止其任职试用期。

案例2 胡某违规出入私人会所案

【基本案情】胡某,中共党员,某省属国企原党委委员、副总经理。2019年,某市商会会长郑某承租位于某省W市1栋3层别墅作为会馆,并进行了豪华装修,配备宴请包间、茶室、棋牌室,专门宴请重要客人,从不对外营业。2020年下半年至2022年初,郑某为了请托胡某帮忙承接工程,先后7次在该会馆宴请胡某,每次宴请均从某市空运海鲜等食材,并提供飞天茅台酒、黄鹤楼1916香烟。胡某还存在其他严重违纪违法和涉嫌犯罪问题。2022年11月,胡某受到开除党籍、开除公职处分,其涉嫌犯罪问题被依法移送检察机关审查起诉。

【案例解析】本案中,胡某的违纪行为主要表现为违规出入私人会所。党员干部出入私人会所吃喝玩乐,不仅侵占群众利益、助长奢靡之风,更有可能日益腐化堕落至搞权钱交易、权色交易,严重影响党风政风,带坏社会风气。对私人会所的认定,要结合有关私人会所的禁止性制度规定,从其专属性、隐蔽性、高档性等特征进行认定。实践中,还出现了一些变相的、隐蔽性较强的接待场所,如果是为了规避监管,变换场所名称和外在形式,但仍用于向特定对象提供餐饮、娱乐活动,以实现感情投资、利益勾兑、拉帮结伙的意图的接待场所,可以认定为私人会所或者具有私人会所性质的场所。

本案中,胡某出入郑某经营的会馆,仅对极少数人提供定制服务,具有专属性和隐蔽性;其内部装修豪华,配备宴请包间、茶室、棋牌室,宴请客人提供高档酒水和食材,具有高档性和奢靡性,符合“私人会所”的基本特征。郑某为请托胡某帮助承接工程而在会所多次宴请胡某,具有拉拢、腐化党员干部的“破坏力”。故对胡某的该行为以《条例》第九十三条定性处理。

案例3 郑某违规组织公款吃喝案

【基本案情】郑某,中共党员,某镇卫生院党支部书记、院长。2019年至2022年期间,郑某安排下属徐某以虚报劳务费名义套取工作经费34.62万元,设立“小金库”,用于支付该院日常违规宴请、违规发放津补贴等开支。2023年1月13日,该院召开年终总结大会后,经郑某同意,全体职工数十人前往某餐馆就餐,共计花费数千元。该笔费用从“小金库”中予以报销。2023年2月,郑某受到撤销党内职务、政务撤职处分。

【案例解析】本案中,郑某的违纪行为主要表现在两个方面,一是违规设立和使用“小金库”;二是违规公款吃喝、发放津补贴。通过采取虚列开支等方式套取资金设立“小金库”,公款报销违规吃喝费用,是典型的违反中央八项规定精神隐形变异问题,性质恶劣,应予严肃处理。

在具体处理上,如果在案证据能查明使用“小金库”资金违规发放津补贴、公款接待等去向的,可根据具体用途认定为违反中央八项规定精神和廉洁纪律,设立“小金库”一般作为情节予以表述;如果在案证据确实无法查明资金去向的,可综合案件证据情况认定为违反《会计法》等国家法律法规,违规设立“小金库”。如果私设“小金库”已经涉嫌挪用公款罪、贪污罪、私分国有资产罪等犯罪,依法追究法律责任。

本案中,该卫生院套取工作经费设立“小金库”,用于支付该院日常违规接待等开支,且有郑某组织单位人员公款吃喝的具体用途,应依据《条例》第一百零三条等条款定性处理。对于使用“小金库”资金违规公款吃喝的,应由参加人员退赔相关费用。

案例4 袁某违规公务接待案

【基本案情】袁某,中共党员,某市人大常委会原副主任,2017年3月退休,后经组织批准兼职,任某市文学艺术界联合会主席。2017年1月至2017年12月,袁某多次违规公务接待,涉及“一函多吃”、超标准公务接待、工作餐内违规饮酒等问题,共计花费数千元。2023年6月,袁某受到党内警告处分,违纪款责令予以退赔。

【案例解析】本案中,袁某违规公务接待行为中的“一函多吃”,是典型的“吃公函”问题。“吃公函”的表现形式多样,主要有“一函多吃”、无公函接待、“空白公函”“虚假公函”等。“吃公函”暴露出来的问题绝非小事小节,其背后往往隐藏着作风问题和腐败问题,以及由风及腐、由风变腐、风腐交织问题。

“吃公函”不仅违反中央八项规定精神,涉嫌违纪,而且可能涉嫌职务违法、职务犯罪。对通过“无公函接待”“一函多吃”等方式违规吃喝的,属于违反中央八项规定精神,依照《条例》第一百零六条规定予以定性处理。对使用“空白公函”“虚假公函”套取资金解决违规吃喝费用的,依照《条例》第一百零六条予以定性处理。对使用“空白公函”“虚假公函”等方式违规报销个人费用的,达到司法机关刑事立案标准的,涉嫌职务侵占或贪污罪。在“吃公函”问题中,除了追究违规提供公务接待方的责任外,对接受无公函接待或者超标准、超范围接待的人员,依照《条例》第一百零六条规定予以处理,并责令其按照应当承担的份额退赔违纪款。对违规向其他单位提供“空白公函”“虚假公函”的人员,应当区分直接责任者和领导责任者,视具体情节轻重认定为违反工作纪律,依照《条例》第一百三十三条规定追究纪律责任。

本案中,除了追究袁某作为违规提供公务接待方的责任,还对违规接受公务接待相关责任人员依规依纪进行了处理。